העדפת מוצרים מתוצרת הארץ במכרזי ממשלה

מדינת ישראל חתומה על הסכם בינלאומי האוסר להפלות מוצרים מתוצרת חוץ לעומת מוצרים מתוצרת מקומית בעת קיום מכרזים ממשלתיים.

לעומת זאת, תקנות העדפת תוצרת הארץ קובעות כי במכרזים ממשלתיים מסוימים, תינתן העדפה למוצרים תוצרת הארץ לעומת מוצרים מתוצרת חוץ.

כיצד עולות התקנות בקנה אחד עם ההסכם הבינלאומי?

על כך בסקירתנו שלהלן.

מהו ההסכם בדבר רכישות ממשלתיות (ה-GPA)?

מאז שנת 1996, חתומה מדינת ישראל על הסכם בינלאומי המתייחס לרכישות ממשלתיות, ה- GPA (The Agreement of Government Procurement).

הסכם זה הוא חלק מסדרת הסכמי גאט"ט של ארגון המכס העולמי, ועליו חתומות מדינות רבות בעולם, וביניהן כל מדינות האיחוד האירופי, ארה"ב, יפן, סין, ניו-זילנד, שוייץ, סינגפור ועוד.

בשנת 2011, בעקבות סבב נוסף שהתקיים בארגון המכס העולמי, הורחבה תחולתו של הסכם זה.

בבסיסו, הסכם זה אמור למנוע אפלייה של מוצרים מתוצרת חוץ לעומת מוצרים מתוצרת מקומית, בעת קיום מכרז ממשלתי. ההסכם קובע כי בעת קיום מכרז ובחירת הזוכה במכרז, יש להעניק תנאים שווים למוצרים מתוצרת חוץ ומתוצרת מקומית.

מדינת ישראל הודיעה לארגון המכס העולמי כי הסכם זה יחול על מספר רב של גופים ממשלתיים, וביניהם הכנסת, משרד רוה"מ, משרדי ממשלה שונים (החקלאות, התקשורת, החינוך, התרבות והספורט, האוצר, החוץ, התיירות, התחבורה, המשפטים), הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ועוד.

יחד עם זאת, כל מדינה הייתה רשאית להחריג גופים ממשלתיים מסוימים מן ההסכם, כך שבמכרזים שמנוהלים על ידי גופעם אלה, אין חובה לתת יחס שוויוני למוצרים מתוצרת חוץ לעומת מוצרים מתוצרת הארץ.

מדינת ישראל החריגה מספר גופים, והבולטים שביניהם הם משרד הבטחון וצה"ל.

עיקרון זה האוסר אפלייה של מוצרים מתוצרת חוץ לעומת מוצרים מתוצרת מקומית, חוזר כחוט השני גם בהסכמים נוספים של ארגון הסחר העולמי. כך למשל, הסכם אחר קובע כי למעט מכס, שהוא מטבעו מס מפלה המוטל רק על היבוא, חל איסור לגבות מיסים שונים על מוצרים מתוצרת חוץ לעומת מוצרים מתוצרת מקומית, ויש להטיל עליהם מיסים באופן שווה.

מהן תקנות העדפת תוצרת הארץ?

תקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ), תשנ"ה-1995, קובעות, כי כאשר מתבצע מכרז ממשלתי או מכרז עירוני, ומתמודדים במכרז ספקים עם מוצרים מתוצרת ישראל מול מוצרים זרים, יש לתת העדפה של 15% לתוצרת ישראל בעת קביעת הזוכה במכרז.

לצורך הדוגמא, אם מחיר המוצר מתוצרת ישראל כפי שהוצע במכרז היה 100 ש"ח, ומחיר המוצר הזר היה 90 ש"ח, יש לבצע הפחתה של 15 ש"ח ממחיר המוצר הישראלי בשל אותה העדפה, ויש להכריז על המוצר הישראלי כזוכה במכרז, כאילו היה המוצר שהוצע במחיר הזול ביותר.

כיצד עולות תקנות העדפת תוצרת הארץ בקנה אחד עם ההסכם הבינלאומי בדבר רכישות ממשלתיות?

כפי שצוין, מדינת ישראל בחרה שלא להחיל את ההסכם בדבר רכישות ממשלתיות על כלל גופי הממשלה, אלא החריגה גופים מסוימים, כגון משרד הבטחון, צה"ל והמשרד לבטחון לפנים.

לכן, במכרזים שנערכים על ידי גופים אלה, כל העדפה שתינתן אינה סותרת את ההסכם הבינלאומי בדבר רכישות ממשלתיות, למרות שהיא אינה עולה בקנה אחד עם רוח ההסכם, שמטרתו ליצור שוויון בין המתמודדים במכרז.

כמו כן, ההסכם בדבר רכישות ממשלתיות קובע רף מינימלי של סכום מכרז שעליו הוא חל, כך שאם מדובר במכרז בהיקף קטן יחסית, אין חובה להחיל שוויון בין המתמודדים המציעים מוצרים מתוצרת חוץ לעומת מוצרים מתוצרת ישראל.

יש לציין כי הסכמי הסחר החופשי שעליהן חתומה מדינת ישראל, מחילים את ההסכם בדבר רכישות ממשלתיות על מכרזים ממשלתיים של שני הצדדים החתומים על הסכם הסחר החופשי.

מהו מוצר ישראלי לצורך תקנות העדפת תוצרת הארץ?

לעיתים, מגיעה לבית המשפט שאלה מה ייחשב כמוצר מתוצרת ישראל לצורך מתן ההעדפה, שכן ברוב המקרים לא מדובר במוצרים שיוצרו בשלמותם בישראל, אלא מדובר במוצרים שכללו חומרי גלם זרים ועברו הליך עיבוד כזה או אחר בישראל.

התקנות מגדירות כי ייצור של מוצר (ישראלי), ייחשב כ: "הפקה של טובין או שינוי מהותי (substantial transformation) בהם, שכתוצאה ממנו התקבלו טובין חדשים או שונים...".

"שינוי מהותי" של טובין שכוללים חומרי גלם זרים, משמעותו לרוב שינוי ייעוד של הטובין כתוצאה מתהליך עיבודם.

כמו כן מגדירות התקנות "טובין מתוצרת הארץ", כ"טובין שיוצרו בישראל או באזור בידי יצרן שהוא אזרח ישראל או תושב קבע בישראל, או תאגיד הרשום בישראל, ובלבד שמחיר המרכיב הישראלי בהם מהווה 35% לפחות ממחיר ההצעה";

כלומר, על מנת שטובין ייחשבו כישראליים ויזכו להטבת התקנות, עליהם לעבור בישראל שינוי מהותי, ועל רכיב הערך המוסף הישראלי שבהם לכלול לפחות 35% ממחיר המוצר.

למשל, במקרה שנפסק לאחרונה, נקבע כי צינורות מתכת שעברו בישראל תהליכים של ציפוי, ייחשבו כמוצרים מתוצרת ישראל וזכאים לקבלת ההעדפה על פי התקנות.

באותו מקרה, בית המשפט קבע כי המבחן הקובע לשאלה האם מדובר בצינור מתוצרת ישראל, אינו האם חל שינוי בסיווג המכס בין היבוא ועד לאחר פעולת הייצור, אלא נפסק כי מאחר ופעולת ציפוי הצינורות נעשית בישראל, באמצעות פועלים רבים ומיכון ורק תהליך זה מאפשר את עמידת הצינורות בתקינה הישראלית, והיות והוכח כי הפעולות בישראל מעלות את מחיר הצינור ב-45%- הרי שלאור שיקולי תכלית, יש לתת את העדפת תוצרת הארץ במכרזים, על מנת לעודד פעולות כאלה.

במקרה אחר, התמודדו במכרז של חברת החשמל שתי חברות, שאחת מהן טענה כי מאחר והמוצר שהציעה עובר בישראל "שינוי מהותי כפול", הרי שלצורך המכרז, יש לראות במוצר כ-100% ישראלי. בית המשפט דחה את הטענה וקבע כי מכיוון שתקנות ההעדפה פוגעות בשוויון בין מציעים במכרז, יש לפרש אותן בצמצום, ולכן באותו המקרה זכה היבואן במכרז.

באותו המקרה, בית המשפט קבע כי אם מוצר זר שעבר שני תהליכי עיבוד בישראל ייחשב כמוצר ישראלי ב-100% תוך התעלמות מן הרכיבים הזרים שכלל בשלב קודם, הדבר יעניק העדפה מופרזת ליצרנים ישראלים.

יש לציין כי הכללים לגבי מה ייחשב כמוצר ישראלי לצורך התקנות, נמצאים כעת בשלב של בחינה מחדש.

*           *           *

הסקירה לעיל הינה בבחינת תמצית. המידע הכלול בה נמסר למטרות אינפורמטיביות בלבד ואין במידע כדי להוות ייעוץ משפטי. לקבלת פרטים נוספים, אנא פנו לעו"ד גיל נדל - ראש תחום יבוא, יצוא וסחר בינלאומי במחלקת מיסים ותגמול בכירים. בדוא"ל Gill.Nadel@goldfarb.com ו/או בטלפון 03-6089979.