המאמר נכתב ע"י יושב ראש הכנסת לשעבר מר ישראל ישעיהו ז"ל.
אין אני בא לדון על השפעת הכנסת על הממשלה באמצעות החקיקה, אך ברור, שדרך צינור הוועדות ניתנת לכנסת האפשרות להשפיע לאין-ערוך על החלטות הממשלה. לדעתו של ידידי יעקב ריפתין, יו"ר ועדת הפנים של הכנסת החמישית, ההשפעה פועלת דווקא כשהשר עצמו משתתף בישיבת הוועדה, ולא כשהוא מיוצג על-ידי פקיד זוטר. השפעה זו נודעת לפעמים אף בעניינים עקרוניים. לדוגמה, בחוק התכנון והבניה, אחד החוקים הארוכים ביותר, הוחזרו זכויות יסוד של הרשויות המקומיות, לגבי ועדות בניין מקומיות, וכן קרה בחוק הבטיחות במקומות ציבוריים, שבקריאה שניה הוצאו ממנו הסעיפים שנכללו בהצעת החוק, שעלולים היו להתפרש כפגיעה בחופש האסיפה. מר ריפתין מעלה עוד נקודה חשובה, והיא, שמפגש הוועדה עם נציגי הרשות המבצעת מסייע לפעמים ליישב נקודות מחלוקת בחוק בין המשרדים השונים לבין עצמם, לאחר שמתברר, תוך ישיבה בוועדה, לאיזה צד נוטה רוב חברי הכנסת.
ברור שהממשלה חופשית לקבל החלטות הדרושות לניהול ענייני המדינה, כפי ראות עיניה, במסגרת התקציב השנתי; אך ישנן החלטות רבות אדמיניסטרטיביות, כקטנות כגדולות, שאינן קשורות בתקציב ושהן בסמכותה השוטפת של הממשלה, אולם זו חייבת לקבל על עצמה את הסיכון והאחריות להגן עליהן בכנסת, אם וכאשר יגיעו אליה בדרך זו או אחרת. יש והממשלה עצמה מביאה את הבעיה או את המדיניות בפני הכנסת בדרך של הודעה, הגוררת אחריה ויכוח, או שהעניין גולש אל בימת הכנסת בדרך של הצעה לסדר-היום, והיא צפויה שם לביקורת ולהתקפה קשה. בל נשכח שמלבד הבימה הפומבית עומדות גם הוועדות על משמר העניינים, כל אחת בשטחה, בין שהיא מקיימת מגע עם השר עצמו ובין שהמגע הוא עם הציגיו הבכירים. ואלה חייבים לעמול קשה בדיווחם כדי להצדיק את מעשיהם.
אחד העניינים החשובים ביותר, אשר ביחס אליו הוטל על ועדה לשתף עצמה בהכרעה ובהחלטת הממשלה, הוא עניין השילומים. וכך נאמר בהחלטת הכנסת.
"הכנסת, לאחר ששמעה את הודעת הממשלה על תביעת השילומים מגרמניה על הרכוש היהודי השדוד, מייפה את כוחה של ועדת החוץ והבטחון לקבוע סופית את הפעולה בהתאם לנסיבות ולתנאים".
תקדים בולט, מתקופת העבר הלא-רחוק, הוא בעניין הרפורמה היסודית בחינוך, העומד על הפרק מזה שנים, ב-18.5.66 הובא העניין בפני מליאת הכנסת, וזו קיבלה להקים ועדה פרלמנטרית מיוחדת, שתלמד את בעיית מבנה החינוך ותגיש את המלצותיה בנדון. ואמנם יושב-ראש הוועדה, ד"ר א' רימלט, הגיש לכנסת המלצות הוועדה ונתקיים דיון מלא בהשתתפותו של השר זלמן ארן. במקרה הזה, באופן יוצא מן הכלל, המלצות הוועדה הוצבעו בכנסת.
אמנם, עיקר תפקידן של ועדות הכנסת הוא בטיפול בהצעות חוק, אך בדרך כלל דנות הן גם במדיניות הממשלה, המתבצעת באמצעות משרדיה, וזו עומדת תחת איזמל הביקורת של חברי הוועדה, ולא אחת מתרככת מדיניות זו כתוצאה מכך, או שמוכנסים בה תיקונים.
בישיבת הנשיאות של הכנסת מתקיימים חילופי-דברים מדי פעם בפעם בנוגע למידת הדחיפות של הצעה לסדר-היום. תוך הסכמה כללית נקבעה הנחה, שכל עניין שהממשלה עומדת להחליט עליו בעתיד הקרוב ראוי להיחשב כדחוף. בדרך זו יוכל כל חבר כנסת להעלות את הבעיה.
כידוע, אותן הצעות לסדר-היום המועלות בכנסת ואינן נדחות על אחר, זוכות לעבור לוועדה המתאימה כדי לבררן ולטפל בהן. נשאלת השאלה, מה עולה בגורלן של מסקנות הוועדות השונות, שאליהן מועברות אותן הצעות לסדר-היום?
הכנסת השלישית הנהיגה הסדר, לפיו יניחו הוועדות על שולחן הכנסת את המסקנות אליהן הגיעו ביחס לעניינים שהכנסת העבירה לטיפולן. כיוון שהיה זה הסדר בלבד, לא מחייב, יכלה כל ועדה לגנוז את כל העניין בארכיון שלה, ולא אחת גם עשתה זאת. אולם בכנסת החמישית חל שינוי לטובה בשטח זה. הנחת המסקנות על שולחן הכנסת חדלה להיות וולונטרית, ולא עוד נתונה לחסדי יו"ר הוועדה, ומעתה חייב הוא, כעבור ששה חודשים מיום העברת העניין אליו, לדווח על פעולות הוועדה ליו"ר הכנסת והלה מניח העתק מן הדיווח על שולחן הכנסת. ואם לא עשה זאת עליו לתת הסבר למחדל.
נהוג, שבנוסף לכנסת מעביר יו"ר הוועדה את מסקנותיה גם לשר הנוגע-בדבר, משתמע, שהמסקנות אינן מחייבות את המשרדים, אך אין ספק שהן משמשות כעין המלצות לממשלה; ברגע שהמסקנות יצאו מרשות ועדת הכנסת, סיימה הכנסת את תפקידה, והתעניינותה בנדון נפסקת, אולם יש בהעברת המסקנות משום "שלח לחמך על פני המים".
דומה, שאין צורך להסביר שתופעה זו בחיינו הפרלמנטריים אינה בריאה, ומן ההכרח לתקנה באיזה אופן שהוא – הן לא ייתכן, שוועדה בת תשעה-עשר חברים תעסוק בסוגיה מסויימת, תדון ותתווכח עליה, תזמין לדיון שרים ופקידים בכירים, ולפעמים אף אנשי ציבור, תסיק מסקנות ותניחן על שולחן הכנסת, ובכך יסתיים העניין וייסתם הגולל. כמובן, אין להתעלם מהבעיות הכספיות והמינהליות הכרוכות בביצוע המסקנות, אך אחר הכל נציגי הממשלה, שהוא הגוף המוציא לפועל, משתתפים בדיונים ונוכחים בעת אישור המסקנות.
נראה, שכמעט כל חוגי הכנסת משוכנעים, שמצב זה אינו יכול להימשך. ביום 11.1.1964, בתקופת כהונתה של הכנסת החמישית, קויימה התייעצות של יו"ר הכנסת עם יושבי-הראש של הוועדות, ובישיבה צפה ועלתה הבעיה בכל חריפותה, והכל הסכימו שיש לחפש ולמצוא לה פתרון. אחת ההצעות שהתגבשה היתה, לחייב את היו"ר של הוועדה הנוגעת-בדבר לעקוב אחר פעולות הממשלה ולבדוק מה עשתה בעיקבות ההמלצות, וכעבור ששה חודשים יהא השר הנוגע-בדבר חייב לדווח על הפעולות רשמית ליו"ר הוועדה. אולם העניין נשאר בגדר הצעה בבחינת "משאלה צנועה", ועד היום לא דנה ועדת הכנסת בסוגיה זו ולא פעלה להכנסת הוראות מתאימות לתוך תקנון הכנסת.
הכנסת וחקיקת המשנה
ומכאן לבעיה נוספת, והיא , מידת השפעתה של הכנסת על חקיקת משנה הנעשית על ידי הממשלה. בעיה זו חשובה עד מאד ומעסיקה את כל המטפלים בעניינים פרלמנטריים.
כמעט כל חוק שמחוקקת הכנסת מסתיים בסעיף, לפיו השר הממונה על החוק רשאי להתקין תקנות הדרושות לביצועו. חוק של הכנסת הוא לרוב מסגרתי, ועם כל הפירוט שבו אין הוא יכול להקיף את כל הפרטים הטכניים והמקצועיים הקשורים בביצועו הלכה למעשה, ומכאן הסמכות הניתנת לשר הממונה על החוק להתקין את התקנות הטכניות הדרושות. חקיקת המשנה נותנת בידי הממשלה סמכות לא מעטה, ולא אחת עלולה היא לחרוג ממסגרתה.
בעיה רצינית זו, הידועה בשם delegated legislation ("תחיקה מואצלת"), מטרידה את כל הפרלמנטים בעולם. הרמן פיינר אומר בסוגיה זו, בין היתר: "שום פרלמנט לא יוכל למצוא זמן, כדי למלא את התפקיד של חקיקת משנה, אם גם יישב 24 שעות ביום, באורח קבע מדי יום ביומו". כמרומז לעיל, טומנת תחיקה זו בחובה סכנה מסויימת לריבונות הכנסת בשטח החקיקה, כי הממשלה עלולה לעקוף את החוק לא רק מן הצד הטכני. בספרו "הדספוטיזם החדש" יצא השופט הבריטי העליון לורד הוורט בתקיפות נגד חקיקה זו, וועדה בריטית שנבחרה לעניין זה התבטאה, כי "יש סכנה שהמשרת ייהפך לאדון".
באנגליה מתחלקת תחיקה זו לכמה סוגים: הסוג הראשון כולל תחיקה שיש להגישה לפרלמנט, והיא מקבלת תוקף לאחר קבלת אישורו. הסוג השני כולל תחקיה, שגם אותה מגישים לפרלמנט, היכול לבטל את התקנות תוך מועד קצוב, ואם אינו עושה זאת, נכנסות לתוקף מבלי שיהא צורך באישור מפורש.
בישראל ישנם חוקים, שלגבי ביצועם רשאי השר להתקין תקנות לאחר התייעצות עם ועדה של הכנסת, ויש סוגי חוקים אחרים, שהשר רשאי להתקין תקנות לשם ביצועם באישורה של הכנסת. ההבדל, כמובן, בולט: חובה של התייעצות בלבד, לעומת צורך באישור מפורש.
עם זה חייב אני להודות, שכמה חברי ועדות אישרו בפני, כי גם במקרה שהשר חייב רק להתייעץ עם הוועדה, ניתנת לוועדה אפשרות רבה להשפיע על התקנת התקנות, כיוון שאין להניח שהשר יפסם תקנות, אשר דעת הוועדה אינה נוחה מהן.
תקנון הכנסת, בסעיף 83, נוגע בקצה המזלג בבעיה זו, וכך הוא אומר:
83 (א) בעניין ששר רשאי להורות ולהתקין תקנות בנות פועל תחיקתי, איןהוועדה רשאית להעמיד להצבעה אלא המלצות.
(ב) בעניין הדורש חקיקה בכנסת, אין הוועדה רשאית להמליץ אלא בדברמסויים".
יש לציין, כי ההחלטה נתקבלה בשנות החמישים, ואין היא מכניסה בהירות בסוגיה זו.
מכל מקום, משתמע מכאן, שהכנסת רשאית להתערב בכל עניין בצורה זו או אחרת, אלא שלמעשה אינה עושה זאת, פרט למקרים שהחוק מחייב אותה. בבחירת הרב הראשי (בתקופת הכנסת החמישית) היתה הכנסת מעוניינת במיוחד להתערב בתקנות שר הדתות, והיא דנה בהן בוועדה בד בבד עם החוק משנת 1963. זכורים לי עוד שני מקרים, שבהם התערבה הכנסת בתקנותיהם של שרים: האחד, כשהעלה ח"כ יזהר הררי בכנסת הצעה לסדר היום, ובה ערער על תקנות שר הפנים בעניין מירשם התושבים: והשני – כשערער ח"כ י' בר – יהודה על תקנות שר הבטחון.
האמת ניתנה להיאמר, שסוגיה זו נכבדה ביותר, והייתי אומר – קובעת, וכל תורת הפרלמנטריזם נעוצה בה. כל כנסת חייבת לשאוף להגביר את השפעתה, ויחד עם זאת לא להפריע לממשלה לעשות את מלאכתה. השאלה היא של מידה, והדבר תלוי בחברי הכנסת עצמם, ובעיקר בעוצמתה של האופוזיציה. "התחומים אלה ישנם לא מעט הישגים ולא מעט אכזבות", כפי שהתבטא י' ריפתין.
נראה לי שלמרות שטח הפעולה הנרחב שרכשה לעצמה הרשות המבצעת במדינה המודרנית, יש לה לכנסת במדינת ישראל הסמכויות והמכשירים הדמוקרטיים הדרושים כדי להוות גורם דומיננטי בקביעת המדיניות בתהליכי קבלת החלטות של הממשלה. סוגיה זו היא עיקר הבעיה של שלטון דמוקרטי – "הפוך בה והפוך בה, דכולי בה".
המאמר נכתב ע"י יושב ראש הכנסת לשעבר מר ישראל ישעיהו ז"ל.
מידע נוסף על פעילותו וכתביו ניתן למצוא באתר.