דוקטור אורי עצמון על עקרון חוקיות המנהל במשפט המנהלי

עקרון חוקיות המנהל במשפט המנהלי

מהו עקרון חוקיות המנהל?

כאשר אנו מדברים על הבסיס של המשפט המנהלי אנו נדבר על שאלת הסמכות, שאלת הפרוצדורה המנהלית ושאלת שיקול הדעת של הרשות.

עקרון החוקיות (אשר נוגע לשאלת הסמכות) הוא העקרון היסודי ביותר של המשפט המנהלי והמשמעות שלו היא שהרשות המנהלית מוסמכת לעשות אך ורק פעולות שהחוק הסמיך אותה לעשותם.

העקרון הבסיסי הוא שלרשות המנהלית אסור לעשות שום דבר שלא הותר לה בחוק, לעומת האזרח שמותר לו לעשות כל דבר שלא נאסר עליו במפורש בחוק.

עקרון החוקיות מכיל בתוכו 2 עקרונות משנה:

•1.       הרשות יכולה לפעול רק על פי הסמכה בחוק.

•2.       מותר לרשות לבצע את אותה פעולה רק בהתאם לתנאים ובכפוף לסייגים שהחוק קבע.

הסיבות לקיומו של עקרון החוקיות:

•v     מנהל תקין (מניעת שחיתות/אינרסים אישיים)

•v     הפרדת רשויות (שלטון החוק)

•v     וודאות/בהירות

•v     שוויון

•v     מניעת פגיעה בזכויות

•v     מקצועיות/מומחיות

הרציונל הדמוקרטי (הפרדת הרשויות/שלטון החוק) אומר שהכנסת היא הריבון הנבחר על ידי הציבור והיא זו שצריכה להתוות את המדיניות ולא שכל רשות תחליט בעצמה מה לעשות.

המנהל התקין חשוב גם כן, מכיוון שאם נאפשר לרשות לקחת סמכויות אנו פותחים פתח לשחיתות, לבזבוז משאבים ועוד.

רעיון המקצועיות/מומחיות הוא שהרשות המנהלית תעסוק במה שהיא יודעת לעשות. אנו רוצים בסופו של דבר שהרשות תהיה מכשיר יעיל לבצע את המדיניות שקבעה הממשלה והכנסת.

הדבר החשוב ביותר לגבי עקרון החוקיות הוא מניעת פגיעה בזכויות. הרשות המנהלית יכולה לעשות שימוש בכוח שלה בצורה שפוגעת בזכויות הבסיסיות של כולנו ולכן אנו רוצים לוודא שכאשר הרשות מפעילה את סמכויותיה, יש לכך אישור חוקי.

עקרון החוקיות שמגן לנו על זכויות נחשב היום לחשוב פחות. כאשר ביהמ"ש קבע לנו בפס"ד בז'רנו את עקרון החוקיות, לא היו לנו את כל הכלים שקיימים כיום (חוקי היסוד שנתנו לביהמ"ש את היכולת לבקר חקיקה ופעולות מנהל ועוד דברים שונים) והנשק שהיה לביהמ"ש בזמנו היה עקרון החוקיות. היום יש טענות ביחס לביהמ"ש לגבי כך שהוא לא חכם, במובן זה שהוא צריך יותר להשתמש בעקרון הפורמאלי של חוסר סמכות (עקרון החוקיות) ופחות במבחן הסבירות מכיוון שהוא מעורר יותר וויכוח פוליטי.

בפס"ד הועד הציבורי נ' עינויים אומר ביהמ"ש שסמכות החקירה לא כוללת ולכן אין סמכות בחוק לבצע חקירה באמצעים פיסיים. ביהמ"ש לא אומר מה יהיה דינו של חוק שיקבע שלשב"כ יש סמכות לבצע חקירות באמצעים פיסיים - הוא משאיר זאת בצריך עיון (אולם ברק רומז שיהיה קשה להעביר כזה חוק). הספיק לביהמ"ש לפסול את השיטה הזו על סמך עקרון החוקיות ולא היה צריך לפסול את החוק מתוך עקרונות השיטה וכו'.

עקרון חוקיות המנהל מעורר מספר בעיות:

•v     סמכות דורסנית: יכול להיות שעקרון חוקיות המנהל מסייע לזכויות כאשר יש כנסת שלא מוכנה לפגוע בזכויות, אולם כאשר הכנסת מכירה בפגיעה בזכויות (עינויים למשל)  - אזי יש סמכות, ובמקרה עקרון החוקיות לא עוזר לנו.

•v     חוסר גמישות: משמעות הדבר היא שהכנסת נדרשת לחוקק בחקיקה מאד פרטנית את כל מה שהרשויות יכולות לעשות, ומכיוון שמדובר על אין ספור דברים, תמיד יהיו חללים קטנים בהם הרשות לא יודעת מה לעשות ולא יהיו פתרונות מהירים לבעיות שמתעוררות כל הזמן (וזו מטרתה של הרשות המבצעת). ולכן כאשר ביהמ"ש מפרש את עקרון החוקיות הוא צריך לקחת בחשבון את אותו צורך של המדינה לפעול.

•v     סמכות גורפת: מכיוון שמדובר בעקרון פורמאלי, אם הכנסת מעבירה לרשות המנהלית לקבוע הסדרים בעניין מסוים, משמעות הדבר היא שלא נפגע עקרון החוקיות (לכאורה). ההסמכה יכולה להיות גם הסמכה כללית, ואז באופן פורמאלי מתקיים עקרון החוקיות אולם לא באופן מהותי (כמו שנאמר ברוב פסקי הדין שדנו בנושא).

הכלים שביהמ"ש משתמש/מתמודד איתם בדרך לביצוע איזון בין היתרונות והחסרונות של עקרון חוקיות המנהל:

1. פרשנות - האופן בו ביהמ"ש מפרש את החקיקה, אשר משתנה מעניין לעניין.
2. הסמכות השיורית של הממשלה - סעיף 32 לחו"י הממשלה: כאשר הרשות לא מוצאת את הסמכות, היא הולכת לסעיף זה.
3. הסדרים ראשוניים ומשניים.
4. סמכויות עזר.